2023年2月23日，河南商丘，工人在制鞋流水线上作业。（视觉中国/图）
2023年7月中旬，河南省商丘市营商办建立企业宁静日制度，规定每月1日-20日为企业宁静日，在此期间，除专项行政执法和重大突发事件外，行政执法机关不得进入企业实施各类行政执法活动，自7月起开始执行。
同时，行政执法机关在企业宁静日以外的时间到企业实施行政执法活动，需提前3日对拟实施的行政执法情况，向市优化营商环境攻坚领导小组办公室报备，并填写《入企行政执法报备表》。
此制度一出，立即引发网络讨论。有人称该制度给企业“减负”，让企业能够安心搞生产；也有人质疑，非企业宁静日，是否意味着“不宁静”；另一方面，企业宁静日或许会成为企业违法行为的“保护日”，从而阻碍执法部门对企业的正常监管。
“这也是我们（为了）未来更好服务市场主体而研究的一个政策，我们也是参考其他先进地市出台的这个政策，在实行的过程中进行不断的完善。”7月18日，商丘市营商办回应南方周末记者，为进一步优化营商环境，避免多头多层重复检查给企业带来的不利影响出台该政策，“其实本质也是为了企业正常生产经营”。
事实上，企业宁静日制度并非商丘创新之举，关于它的种种争议从未止息。
多地设立企业宁静日
设立企业宁静日这一制度的前提之一，是监管部门执法扰企、损伤营商环境的行为曾多次发生。2021年5月，华南地区6位民营企业家曾向媒体反映，称在1个月内遭遇多次多部门联合执法或轮流执法调查，给企业的正常生产经营带来严重影响。
2023年5月，商丘市纪检委曾公开通报三起损伤营商环境的案例，其中包括乱罚款、以罚代管、违规索要财物等问题。
司法部也曾在2018年11月发布《关于充分发挥职能作用为民营企业发展营造良好法治环境的意见》，指出要严防执法扰企，切实防止一些部门在执法中对民营企业采取“一刀切”等简单粗暴做法。
“企业宁静日其实并不属于商丘市首创，河北、山东，包括我们河南省其他地市都有这个政策。”商丘市营商办告诉南方周末记者，河南省驻马店2019年已经开始实行企业宁静日。“我们也是借鉴这种先进经验，不断结合各自的商业实际情况，出台这个政策。”
就在商丘实行企业宁静日的前一周，2023年7月7日上午，山东省临沂市也对外宣称将实行企业宁静日制度。根据该制度，每月1日至20日期间，除特殊情形外，各级行政执法部门原则上不对企业开展行政执法检查。同时，打造涉企联合检查平台，所有入企执法检查，均通过平台备案，实行“扫码入企”全过程监督。
7月18日，临沂市司法局工作人员告诉南方周末记者，临沂的企业宁静日制度也学习了其他地区的经验，目前还在政策设想和试行阶段。“后续我们会根据实践过程中发现的问题，对制度做进一步调整优化。”
除河南商丘外，2023年以来，为规范执法行为，优化企业发展环境，河北、山东、陕西、重庆等地也设立了企业宁静日制度。
其中，河北张家口提倡每周一和周五及法定节假日为市内的企业宁静日；山东巨野县将每月1日-20日设定为企业宁静日；陕西西咸新区秦汉新城则将每月第三周的5天工作日设为企业服务日，其他时间均为企业宁静日。
南方周末记者检索发现，公开资料中能查到的最早出台该项政策的是湖北省鄂州市，于2003年5月下发《关于建立企业“宁静日”制度，规范行政执法行为的通知》，规定每月的1日-24日为全市所有企业的“宁静日”，在“宁静日”里，任何执法部门都不得到企业进行各种检查验收、行政征收、行政处罚等影响企业正常生产经营的活动。
“压力越大，花样越多”
“商丘制定该制度的原因应该是多方面的。”河南大学中原发展研究院副院长朱世欣向南方周末记者分析，近年来商丘市发展民营经济的需求迫切，优化营商环境等相关工作开展较为扎实。
2023年6月25日，商丘市发改委发布的《商丘市枢纽经济发展规划（征求意见稿）》显示，商丘率先出台优化营商环境条例，市场主体数量达89.7万户，居全省第三位。文件中还指出，商丘市力争到2025年，支撑培育形成3个2000亿产业集群，4个1000亿级新兴产业集群。
朱世欣介绍，目前，营商环境已经成为河南各级政府考核评比的重要组成部分，这也促使相关部门进行政策改革和创新。
河南省政府曾在2021年发布《河南省营商环境评价与奖惩办法》，文件中详细规定了营商环境的评价指标和奖惩办法，评价结果将直接与各参评单位的年度目标考核绩效奖金、评先树优等挂钩。
“在发展迫切性与考核评比的双重推动下，各地政策翻新，越是急于发展的地方，压力越大，花样越多。”朱世欣解释。
例如，商丘市柘城县早在2022年就提出要将企业宁静日作为惠企援企“组合拳”的一环。该县县长曾在2022年的一场会议上提出，要通过企业宁静日和入企检查备案等制度，切实为企业“减负”，一并开展其他扶持企业的计划，意在致力产业倍增，加快重点项目建设，项目建设推动当地经济发展，贯彻“项目为王”的理念。
朱世欣认为，与商丘同理，目前多地发展民营经济的需求迫切，为调动企业的积极性、推动发展，监管部门急于实现对企业的“无事不扰”。
会不会阻碍正常执法
纵观全国各地推出的企业宁静日制度，虽然饱受赞誉，但争议不断。
在云南大学法学院副教授刘红春看来，企业宁静日制度优化营商环境的初衷是好的，也确实回应了促进民营经济发展的现实需求，但不符合行政法规的要求。
《优化营商环境条例》第六十二条明确规定，制定与市场主体生产经营活动密切相关的行政法规、规章、行政规范性文件，应当按照国务院的规定，充分听取市场主体、行业协会商会的意见。
让刘红春疑惑的是，根据以上《优化营商环境条例》相关规定，他在现有信息中并没有看到各地政府在设立企业宁静日前有相应听证程序，也没有按照规定进行合法性审核。
“这存在风险。企业宁静日制度在法律规定的范围外，刻意划分了行政执法的固定时间和不可执法的时段，这其实是对行政机关执法行为的不正当限缩。这看似是在规范执法行为，但事实上是一种非常态、不合理且不稳定的执法方式。”刘红春告诉南方周末记者。
一方面，企业宁静日规定进入企业执法要提前报备，增加了行政执法的负担，还可能导致执法计划泄露。
南方周末记者检索发现，前些年，确有发生因企业宁静日制度阻碍行政执法的现象。2004年3月6日，《中国工商报》曾刊登一篇名为《荆门市委书记“怒斥”宁静日》的报道，其中提到：“‘宁静日’政策出台后，给行政执法部门的正常监管执法带来了重重阻碍，有关地方工商行政管理机关的执法活动也多次受阻。工商执法人员进入企业检查多次被当事人拒之门外，一些企业的违法生产经营活动得不到查处。”荆门市的3个县市之后停止执行“宁静日”制度。
相比企业宁静日制度，刘红春认为更重要的是，“执法部门要制定科学的年度执法计划，用更高效的措施加强对企业的监管，这样才能真正实现优化营商环境的初衷。”
另一方面，设立企业宁静日保证不了“双随机、一公开”监管模式中的“随机性”。
刘红春所提到的“双随机、一公开”监管模式，指执法部门在监管过程中，随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，抽查情况及查处结果及时向社会公开。
他向南方周末记者举例：如果有人在企业宁静日期间通过“12345”等渠道投诉举报企业，执法部门就没办法及时调查处理。同时，部分不法企业还会因此抱有侥幸心理，实施违法行为。“一些涉及生态环境、生产安全的违法行为需要即时调查取证，很可能因为企业宁静日没办法第一时间发现。”
企业宁静日制度是否与“双随机、一公开”的监管模式相矛盾，朱世欣对此有不同的看法。他认为，“企业宁静日的表述听起来好像很武断，但其实二者的内在脉络是一致的。”
朱世欣介绍，全国“双随机、一公开”的监管模式还在深化执行阶段，执法权的整合和统一执法都需要艰难的协调，难以解决对企业过多打扰的问题。“以河南为例，建立健全随机抽查机制，形成统一的市场监管信息平台，推进跨部门跨行业联合随机抽查的过程并没有最终完成。”
“（一些）灰色地带是法律法规难以解决的，这就需要地方政府通过政策执行和行政文化加以调节。就算将来可以完全实现‘双随机，一公开’，也会存在灰色地带需要灵活处理。”朱世欣说。
朱世欣认为，在这样的背景下，企业宁静日制度可以理解为实现“双随机、一公开”监管模式的一项进程。“它更像是一种信号，传递出政府对企业‘无事不扰’的态度，同时传递了对各个具体执法部门的警告，在无法完全实现‘双随机、一公开’时候，各个执法部门收到这种信号，就知趣点，不去随便打扰企业了。”
南方周末记者 郑丹 南方周末特约撰稿 张筝