0冲突！0群体事件！广东8万亩土地征收，如何做到？

肇庆对土地股份化改革的探索始于6年前的一个重大决策。

2012年，肇庆市决定高规格建设肇庆新区，目标是成为广东面向大西南枢纽门户城市的主载体。根据初期规划和工作分工，项目所在地鼎湖区必须在短短几年之内完成8万亩土地的征收任务，可谓难度大、要求高。

肇庆新区规划图 受访者供图

尤其是肇庆新区规划建设区域均在鼎湖区内，全部是城市，不留村庄，建设开始遇到的第一个“棘手”问题是60%的土地在村集体手里。想要快速、平稳、大规模地将其征收为建设用地，是一个极其艰巨的任务。

在全国的土地征收实践中，较为普遍的做法是，对被征地农民的土地及地上附着物进行补偿，除此之外，很多地方还会给被征地农民安排回迁房、将其纳入社会保障、提供就业培训等。但即便如此，不少专家认为，现有征地制度中，补偿标准偏低、安置方式单一、社会保障不足等问题，带来了一些无法回避的矛盾。

多年来，土地征收过程中引发的冲突和群体性事件屡见不鲜。

农民对征地制度最大的不满是补偿低。归根到底还是利益分配问题，到底要补多少钱才算合理？农地变成建设用地后升值的收益应该怎么分配？政府应该拿多少，理由是什么？所有这些都是大问题，也是征地制度改革中的难题。

“核心是充分保障群众利益，让群众有满满的获得感。”肇庆新区土地储备中心主任罗家强说，“在现有制度基础上，通过股权化的方式让被征地农民凭借土地参与共建、获得共享是明确方向。”

征地农民从农村转入城市，从村民变为居民，不是首创，其他地区早有先例。但失地保障金1000斤谷及12平方商业设施置换是新区的特色。用现成商业设施切换农村自留用地、加快土地流转、盘活资产、提高农民经济收益是一个有效的、切实可行做法。早年鼎湖坑口蕉园村的返还地因配套设施不完备闲置多年，出租收益低。而彭寿试点以商业设施置换，虚拟返租，即租即收租金，快速变现的方式，提高收益，致富于民，实现了对土地增值收益、土地规模经营收益等各类潜在收益最大程度的挖掘，普遍受到村民认可接受，奠定了改革推行的坚实基础。

罗家强介绍，肇庆市委市政府对这一改革高度重视，经过慎重研究决定，通过“两级土地股份化”改革，建立公有制框架下“集体入股国有”混合所有制形态，使村集体能够以股权形式享有土地开发增值收益。这一改革模式下，肇庆新区截至9月14日，已经完成了近8万亩土地的征收，没有发生打架告状、没有上访和群体性事件。

”新区发展是我们每个村民都关心的事情“

土地入股，农民成为“城市合伙人”

“新区发展是我们每个村民都非常关心的事情。”彭寿村村民李苏向记者透露，村民在最初听说政府要征收土地时，是普遍反感和忧虑的，但是通过政府详细讲解政策和一系列的实际行动，他们发现政府在这次征地中改变了原有征地“一刀切”“一脚踢”传统模式，这次他们成了城市合伙人。

征地改革如何确保被征地群众获得更多的土地红利？

罗家强介绍，主要分为“四步走”。

首先，以行政村为单位，成立村级土地资产管理公司，由各村民小组以其全部土地入股，股东为村民小组。通过土地入股，实现土地资本化。

彭寿土地试点改革 村民代表签约场景 受访者供图

其次，成立肇庆新区土地总公司，村级土地资产管理公司以全部土地入股，占公司股权20%；肇庆新区管委会以土地整理、开发、运营的各项投入入股，占公司股权80%，并制定股权“防稀释条款”，约定村级公司所占股份不因任何原因发生稀释。通过公司化改造，实现共享土地开发增值收益。

再次，村级土地资产管理公司20%股权中，8%留在总公司，享有股权分红收益；12%股权折成可经营的商业设施，将物业经营权和收益权给予村级公司，集体经营。以此解决农民的收入来源、城市再就业和可持续发展难题。

最后，为全体农民设立个人社会保障账户，由土地股份总公司填实社保缴费12年，由村级土地合作社填实缴费3年，其余缴费由个人自理，使农民即时享受市民标准的医保和养老保险。集中规划建设若干大产权安置小区，通过宅基地换城市住房，实现农民放弃农村户籍，实现向市民的身份转变。

群众了解房屋安置流程 受访者供图

尤其值得关注的是，土地入股，很好地解决了自留地的问题，并且预期能达到保障农民的利益的效果。村集体12%股权折成可经营的商业设施，就是以商业设施切换自留用地，保障村级集体资产保值增值，实现了新区整体规划、系统开发的目标。具体操作是按入股土地计算，每亩入股土地置换12平方米物业设施和1000斤谷货币补偿。物业设施由土地总公司统一在商流物流集中的若干地段进行规划、建设（或委托建设）和运营管理。在物业设施建设期间，由土地总公司按物业设施面积总量以虚拟返租形式兑现租金，即起始每月租金为15元/平方米，每二年递增5%，直至商业设施建成移交。

通过土地制度改革创新，农民的命运和肇庆新区建设紧紧捆绑在一起共进退，成为“城市合伙人”，参与和分享城市化的成果，充分保障当前利益和长远利益。

罗家强认为，通过实施两级土地股份化撬动城镇综合配套改革，系统解决了农村土地属性不统一无法统筹利用的问题，也解决了城镇化过程中被征地农民生存和发展问题。

“有车有楼，不如彭寿户口”

农民个人资产与城市发展一起增值

最先推进改革的试点是肇庆市广利镇彭寿村。在彭寿社区（原彭寿村委会），彭寿社区党支部委员区焕光（征地谈判时担任村党支部书记）向记者细数了土地改革给全村人带来的好处：“征地改革前，彭寿村每年的土地收益平均每亩约1000元、村集体人均分红约2000元。征地改革后，每亩土地补偿10.6万元，后续收益包括商业设施租金和每亩约4000元的谷物保障，人均年收益约7500元。另外，土地入股后村里有了6万平方米城市商业用房，这可是12亿元的集体资产啊，在以前想都不敢想。”区焕光算了一笔账：村里人均分红水平是原有分红的3～5倍。

同时，在实施改革中对土地补偿标准取消地类和级差，在现行土地补偿标准的基础上提高约30%，每亩的土地补偿高达42900元，并设立一个“保鲜期”，即在国家出台新补偿标准，差额部分在限期内补足，目前该项政策已落实。由于改革方案设计科学合理，宣传发动到点到位，执行流程公开透明，彭寿社区农村土地预征收和集体土地自愿流转环节顺利完成。

原彭寿村地块上建起了体育馆等现代设施 受访者供图

历史遗留问题一直是造成干群关系紧张、政府工作难以推动的主要因素。而在这次大面积征收土地过程中，肇庆新区非常注重化解民怨，消除负面，有效解决历史遗留问题。如在彭寿试点原征用罗水村187亩、田心村215亩土地应返还的留用地，因建设指标不足一直未得到落实，造成了很大的负面影响。为有效解决历史问题确保工作推进成效，在本次改革过程中，本着尊重历史、尊重现实、共建共赢的原则，将未落实的留用地指标参照按新政策一并解决，对于因未落实留用地而造成的集体损失，以每年2000元/亩给予补偿。积极合理解决历史遗留问题不但树立了政府良好形象、增强了农民信心，也给今后解决历史问题提供了参考。

由此，当地甚至一度流传着“有车有楼，不如彭寿户口”的说法。最终肇庆新区管委会以点带面，全面铺开的土地股份化改革受到了全区农民的普遍欢迎。这也才使近8万亩庞大规模的土地征收得以顺利完成。

土地资本化因此被认为是肇庆新区此次改革最大的创新，解决了当地农村治理的根本性问题。但这也只是改革的第一步，当然也是最重要的一步。正如罗家强所说，更多的课题还有待他们破解——如何完善土地公司架构、如何科学管理运营土地、如何壮大社区集体经济、如何增加新市民的财产性收入、如何实现基于经济民主的政治民主……最终是要探索形成共建共治共享的社会治理新格局。

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