【IPO专题】超核定产能生产的审核要点及合规建议（附案例）
企业新建、改建、扩建的工程项目（以下统称“建设项目”）在开工建设前至投产运营的过程中需要办理一系列的行政许可。A股IPO审核实践中，建设项目常见的瑕疵问题包括：未办理环评手续、节能审查手续即开工建设；未办理排污许可手续、安全设施竣工验收手续即投入生产；以及运营过程中超核定产能生产、违规处置危险废物等。拟上市企业建设项目（包括已建、在建及募投项目）存在该等问题的，容易引起上市审核部门对企业生产经营是否合规的关注。
有鉴于此，本团队结合项目经验及对相关典型案例的研究，总结上市审核部门对企业建设项目常见瑕疵问题的关注要点并提出合规建议，以文章连载的形式供拟A股上市企业及相关方参考和讨论。本文为该系列文章的第五篇。
一、监管要览
二、IPO审核要点
就拟上市企业超核定产能生产的问题，上市审核部门常见关注事项包括：
（一）企业超核定产能生产的起止时间，行为是否违反相关监管要求，整改措施及是否整改完毕；
（二）超产能生产的安全性是否经有关主管部门或技术部门研究论证并获得许可；
（三）在超产的情况下，相关主要污染物的排放量未超过环评报告批复的种类和数量的原因及合理性；
（四）超产能生产对生产装置耗损的影响，是否加速折旧，是否可能影响正常生产经营；
（五）超产能生产经营的原因，是否符合安全生产、环境保护以及行业管理的相关规定，是否因超产能生产经营受到行政处罚或存在受到行政处罚的风险；是否构成本次发行上市的法律障碍。
三、合规建议
企业一般生产经营中，超产能生产不易被发现，政府机关对该事项也存在一定容忍度。但在上市审核中，监管部门会对超产能生产进行关注，因而需要企业对该等问题予以解决。
（一）对报告期内存在超核定产能生产情况及原因进应行充分披露，常见原因包括：原有项目进行改扩建，改扩建期间试生产引起产量增加，但改扩建部分的环评还没有办下来，造成阶段性超产能生产；工艺改进、技术改进、增加运行天数、人工工时或班次，效率提升导致产能增加，造成超产能生产。
（二）上市申报前完成整改，将超产能生产情况告知项目备案机关并重新报批或报请重新审核环境影响报告书、报告表。一方面，避免造成“带病申报”的印象，甚至让审核部门质疑内控运行的有效性；另一方面，向市场传达公司已合法合规经营的信号。
（三）对发改委、安全生产、环境保护部门进行走访，了解政府部门对于企业超产能生产的意见并获取专项合规证明，证明内容包括：超核定产能生产行为不属于建设项目发生重大变化，无需重新报批手续；未导致污染物排放超标也未发生过环保/安全生产的事故；针对超产能生产行为不会作出行政处罚；不构成重大违法违规行为等。
（四）控股股东及实际控制人出具书面承诺，若企业因该瑕疵问题而被有关主管政府部门处罚或承担任何形式的法律责任，或因瑕疵问题整改而发生的任何损失或支出，控股股东、实际控制人愿意承担该直接损失、损害、索赔、成本和费用，使企业免受损害。
四、典型案例
（一）联盛化学（301212）
【问询】申报文件披露，发行人子公司曾存在超产能问题。请发行人说明和披露：超产能问题的具体情况以及后续解决措施，是否构成重大违法行为以及本次发行的实质障碍。请保荐机构、发行人律师核查并发表明确意见。
【回复】1.超产能问题的具体情况
根据徐州高新区行政审批局于2018年3月9日出具的《江苏省投资项目备案证》（徐高审备[2018]31号）和徐州高新区行政审批局于2019年5月20日作出的《关于徐州启能电气设备有限公司配电设备配件加工项目固体废物污染防治设施竣工环境保护验收意见的函》（徐高审经[2019]150号），启能电气配电设备配件加工项目经批准的产能为年产配电设备外壳约4,000台、铜铝排约130吨和风机约20,000件。根据发行人的书面确认并经核查，启能电气报告期各期生产的产品年产量如下：
因此，启能电气2018年至2020年间部分产品存在超过固定资产投资主管部门和环保主管部门批准产能的情形，其中部分产品实际产能超过相关部门批准产能20%以上，具体如下：
(1)铜铝排经批准产能为130吨/年，该产品2018年、2019年和2020年的年产量分别为171吨、172吨和216吨，存在超过经批准产能30%以上的情形；
(2)风机经批准产能为20,000件/年，该产品2019年年产量为25,458件，存在超过经批准产能20%以上的情形；该产品2020年的年产量为26,198件，存在超过经批准产能30%以上的情形。
2.后续解决措施
就上述超产能问题，启能电气已采取以下解决措施：
(1)启能电气已就配电设备配件加工项目实际产能事宜向徐州高新技术产业开发区行政审批局报告，并于2021年4月14日取得了新的《江苏省投资项目备案证》（徐高审备[2021]54号），其证载建设规模及内容为年产配电设备外壳约5,000台，铜铝排约270吨，风机约40,000件。
(2)根据现行有效的《建设项目环境影响评价分类管理名录（2021年版）》，启能电气配电设备配件加工项目属于“脱硫、脱硝、除尘、VOCs治理等大气污染治理工程”，仅需填报环境影响登记表。启能电气于2021年8月10日于建设项目环境影响登记表备案系统（江苏省）重新填报《建设项目环境影响登记表》并已完成备案（备案号：20213203000200000010），前述登记表记载的建设内容及规模为年产配电设备外壳5,000台，铜铝排约270吨，风机约40,000件。
3.是否构成重大违法行为以及本次发行的实质障碍
(1)相关法律规定
《企业投资项目核准和备案管理办法》第43条规定，项目备案后，项目规模发生重大变更的，项目单位应当通过在线平台及时告知项目备案机关，并修改相关信息。根据《江苏省企业投资项目备案暂行办法》（2005年4月25日实施，2017年被废止）第22条规定，经项目备案机关备案的项目，项目建设规模调整且预期超过原备案建设规模20%的，项目单位应于变化或者调整发生之前，以书面形式向原项目备案机关报告，并申请重新备案；前述规定后被《江苏省企业投资项目核准和备案管理办法》（2017年7月1日实施）予以废止。根据《江苏省企业投资项目核准和备案管理办法》第45条，项目备案后，项目建设规模发生重大变更的，项目单位应当通过在线平台及时告知项目备案机关，并修改相关信息或撤销备案。
《环境影响评价法（2016修正）》和《环境影响评价法（2018修正）》第24条均规定，建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的规模发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。江苏省环保厅《关于加强建设项目重大变动环评管理的通知》（苏环办[2015]256号）的附件“其他工业类建设项目重大变动清单”规定，“生产能力增加30%及以上”属于建设项目的重大变动。
(2)法律分析
经核查，2018年至2020年期间，启能电气存在实际产能超过经批准产能30%以上的情形，且未依法告知项目备案机关和报请重新审核环境影响报告表，违反相关中国法律的规定。
徐州高新区经济发展局于2021年8月13日出具了《关于徐州启能电气设备有限公司2018-2020年间实际产量超过核定产能情况的说明》：“该公司在意识到其产品的实际产量与初始核定产能不符后，已主动变更了备案信息，按照国家发改委《企业投资项目事中事后监管办法》（2018年第14号令）-第三章对备案项目的监管-第十八条：‘项目建设与备案信息不符的，备案机关应当责令限期改正；逾期不改正的，依法处以罚款并列入失信企业名单，向社会公开’，因此该公司的上述情况尚不构成重大违规行为。自2018年1月1日以来，本局未收到任何关于徐州启能电气设备有限公司产能调整等方面的投诉或举报，亦未因上述产能的调整情况对徐州启能电气设备有限公司处以罚款等行政处罚或采取其他行政强制措施。”
(3)控股股东、实际控制人的承诺
发行人控股股东、实际控制人张孝金已作出如下承诺：“如发行人或其子公司因报告期内部分产品存在超过固定资产投资备案、环境保护相关批复/意见批准的产量生产的情形而导致发行人受到损失，本人将全额现金补偿发行人或其子公司因此而遭受的一切损失、索赔、成本和费用，并使发行人及其子公司免受损失，并保证承担该等费用后不会向发行人或子公司行使追索权”。
综上所述，启能电气报告期内不存在因超产能问题受到行政处罚且情节严重的重大违法违规行为，且启能电气已完成整改，超产能问题不会构成本次发行的实质法律障碍。
（二）善水科技（301190）
【问询】报告期内发行人部分产品的产能利用率超过100%，请结合具体超产产品的生产情况，说明相关项目及三废的排放是否存在超出主管部门批准范围的情形，是否获得主管部门的批准或备案，是否存在违规或受到行政处罚的风险。
【回复】根据九江市环境保护局于2015年12月2日出具的《关于九江善水科技有限公司10000t/a萘系列医药中间体项目竣工环境保护验收的批复》（九环评字[2015]135号）及发行人持有的（赣）WH安许证字[2016]0910号《安全生产许可证》，6-硝体及其半成品氧体合计批复产能为10,000t/a。根据九江市环境保护局于2015年8月17日出具的《九江市环境保护局关于江西众力化工有限公司年产4,400吨溶剂紫59#、涂料、染料及医药中间体项目环境影响报告书的批复》（九环评字[2015]86号），该项目包括800t/a2-氯吡啶项目，2018年2-氯吡啶项目处于试生产阶段，2018年度该项目2-氯吡啶批复产能为800t/a。
2017年度和2018年度善水科技6-硝体及其半成品氧体产量超出主管部门的批准范围，2018年度众力化工2-氯吡啶的产量超出主管部门的批准范围。
根据江西汉鑫环保科技有限公司2019年6月出具的《九江善水科技股份有限公司现有项目全厂污染物排放总量核算报告》，九江市彭泽生态环境局2019年8月出具《关于九江善水科技股份有限公司年度污染物排放总量的说明》，确认：“善水科技全厂污染物排放控制得当，大气、水、固体废物污染排放总量小于环评报告中预测的排放量，未超过分配给善水科技的污染物总量控制指标，污染物排放浓度均在排放限值范围内。”
根据江西汉鑫环保科技有限公司2019年6月出具的《江西众力化工有限公司生产工艺核算》，九江市彭泽生态环境局2019年8月出具《关于江西众力化工有限公司年度污染物排放总量的说明》，确认：“众力化工在生产过程中，污染物排放控制得当，污染物排放总量小于环评报告中预测的排放量，未超过分配给众力化工的污染物总量控制指标，污染物排放浓度均在排放限值范围内。”
江西汉鑫环保科技有限公司经营范围包括环保科技研发、环保工程、水污染治理、环境监测、环境影响评估服务和土壤污染调查与评估服务，上述报告的编制主持人王伟具有环境影响评价工程师职业资格。
因此，虽然年产10,000吨萘系列中间体项目及2-氯吡啶项目产量超出主管部门的批准范围，但年产10,000吨萘系列中间体项目及2-氯吡啶项目的三废排放均未超过主管部门分配的污染物总量控制指标，污染物排放浓度均在排放限值范围内。
善水科技已于2017年底开始申报20,000吨年产20,000吨萘体系医药中间体与1,000吨2-氨基-5-硝基苯酚技改扩建项目，并于2018年9月29日取得九江市环境保护局出具的九环评字[2018]75号文《关于九江善水科技股份有限公司年产20,000吨萘系列医药中间体与1,000吨2-氨基-5-硝基苯酚技改扩建项目环境影响报告书的批复》，本项目技改完成后，6-硝体及其半成品氧体产能将扩大为20,000t/a。众力化工已实施年产4,400吨氯吡啶技改项目，并于2019年6月10日取得九江市生态环境局出具的九环评字[2019]12号《关于江西众力化工有限公司年产4,400吨氯吡啶技改项目环境影响报告书的批复》，本项目技改完成后，2-氯吡啶产能将扩大为3,450t/a。上述年产20,000吨萘体系医药中间体与1000吨2-氨基-5-硝基苯酚技改扩建项目及众力化工年产4,400吨氯吡啶技改项目均已完成项目建设，并已试生产投产，公司超产能情况已补正。
针对发行人超批复产能情况，九江市彭泽生态环境局出具了《关于九江善水科技股份有限公司年度污染物排放总量的说明》和《关于江西众力化工有限公司年度污染物排放总量的说明》，确认发行人污染物排放控制得当，污染物排放总量小于环评报告中预测的排放量，未超过分配给发行人的污染物总量控制指标，污染物排放浓度均在排放限值范围内。即九江市彭泽生态环境局已书面确认发行人超批复产能情况并未违反《中华人民共和国环境保护法》第六十条的规定，发行人受到环保处罚的风险较小。同时，彭泽县应急管理局已对6-硝体及其半成品氧体、2-氯吡啶的超产能生产情形出具专项说明，明确不会因公司的超产能生产情形对公司进行行政处罚，因此公司受到安全生产处罚的风险较小。
综上，发行人6-硝体及其半成品氧体、2-氯吡啶超产能生产情形虽未事先获得主管部门的批准或备案，存在违规风险。但发行人超产能生产情形已取得彭泽县应急管理局及九江市彭泽生态环境局出具的专项说明，确认发行人污染物未超标排放，未发生安全生产责任事故，不属于重大违法违规行为，发行人受到行政处罚的风险较小，不构成本次发行上市的实质性障碍。
五、结语
随着公司业务的发展，部分公司实际产能会逐渐增加，最终可能会出现超过核定产能的情形，对于存在超核定产能生产的情况，应当在申报前予以整改，合理解释超产能原因，完善相关内控，避免构成重大违法违规行为从而对未来上市造成实质性法律障碍。
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